川普政府最近又提出一项可能大幅改变 H-1B 制度的新规。根据国土安全部公布的规则草案，未来凡是需要占用年度 H-1B 名额的申请，雇主在正式提出案件时，可能需要额外支付 103,265 美元的政府费用。
谁会被收这笔费用？
这里先说明，这笔新费用不是所有 H-1B 申请案件都要缴交。依照目前草案，它主要针对需要使用年度名额（Cap）的 H-1B，也就是一般 65,000 个名额，以及美国硕士以上学位所适用的 20,000 个名额。
对已经拿过 H-1B 名额的人而言，之后一般的 H-1B 延期、换雇主或职位变更，原则上不会因为这项新规再次被收取 103,265 美元。
因此，真正受到最大影响的，是第一次进入 H-1B 名额制度的人。例如 F-1 学生或 OPT 工作者抽中 H-1B 后，在美国境内转换成 H-1B 身分；或者公司从海外聘用一名需要使用 H-1B 年度名额的新员工。这些案件如果在新规生效后正式提出，就可能需要支付这笔费用。
不是所有「Transfer」都不受影响
有一种情况需要特别注意。如果一个人原本是在大学、研究机构或其他不受 H-1B 年度名额限制的雇主工作，过去从来没有被计入一般 H-1B 名额，之后转去一般私人公司，这次申请本身仍然可能需要使用年度名额。只要这次案件需要占用名额，就有可能适用新的 103,265 美元费用。
目前还没生效，但时间可能很紧
目前这项规定还没有生效。政府现在公布的只是规则草案，接下来还要经过公开征求意见进程，之后国土安全部才会决定是否以及如何公布正式规则。
不过，对准备参加明年 3 月 H-1B 抽签的公司和国际学生而言，我们认为现在已经不能把这件事情当成遥远的政策讨论。按照目前政府推动移民规则的速度，如果正式规则在未来半年左右完成，明年 3 月参加抽签、之后获选并正式提出 H-1B 申请的人，就可能直接受到影响。
需要注意的是，103,265 美元并不是在 3 月登记抽签时支付，而是在抽中之后，雇主正式向移民局提出需要占用 H-1B 年度名额的申请时缴交。因此，真正决定是否受到新规影响的时间点，不是 3 月登记那一天，而是之后正式递件时，新规是否已经生效。
为什么又可以要求十万美金？
很多人第一个问题会是：去年川普政府不是也推出过一个 10 万美元的 H-1B 费用，而且后来被联邦法院判决违法吗？为什么现在又可以提出一个金额几乎相同的新费用？
关键在于，这一次政府明显是针对上一次法院的判决，重新设计了法律架构。
上一次为什么输？
去年川普总统是通过总统公告推出 10 万美元付款要求，政府主要依据的是总统限制外国人入境美国的权力。麻州联邦地方法院后来认为，总统虽然在移民与入境问题上拥有相当大的权力，但国会并没有明确授权总统利用这项权力，另外向 H-1B 雇主收取 10 万美元。
法院进一步认为，这笔付款并不像一般行政机关为了处理某一件申请而收取的规费，反而更接近一种为政府增加收入的税。根据美国宪法，课税权原则上属于国会，总统不能仅通过行政命令自行创设新的税负。
除此之外，当时政府也没有经过一般行政法规所要求的完整进程，包括正式公布规则草案、公开征求意见，以及说明 10 万美元这个金额的计算依据。这些问题共同成为法院判决政府败诉的重要理由。
这一次改了什么法律依据？
这一次，政府显然吸取了上次败诉的教训。
新的 103,265 美元费用，不再主要依靠总统限制外国人入境的权力，而是改为直接依据国会已经授权移民机关收取移民申请费的法律。根据移民法，政府可以设置移民申请费，用来回收提供移民案件审查与归化服务的完整成本。法律甚至明确允许政府把部分没有另外收费的移民服务，例如庇护案件的处理成本，分摊到其他需要缴费的移民申请人身上。
因此，政府这一次的立场可以简单理解为：这不是总统自己创造一笔 10 万美元的新费用，而是国会本来就已经授权政府通过移民申请费回收移民审查制度的成本；政府现在只是进一步决定，哪些申请人应该负担这些成本，以及每件案件应该支付多少。
事实上，现行制度本来就存在类似的成本分摊。例如现在很多公司在申请 H-1B、L-1、O-1 或职业移民时，都需要额外支付一笔庇护计划费。这些公司本身并没有申请庇护，但政府仍然要求部分职业移民申请人共同负担庇护案件的行政成本。换句话说，美国的移民收费制度早就不是「每一个申请人只支付自己那一件案件的直接成本」，不同类型的移民案件，本来就可能共同分摊部分制度成本。
也正因如此，我们认为，如果新的 103,265 美元规则未来遭到诉讼，原告单纯主张「H-1B 雇主为什么要替其他移民案件付钱」，可能不会是一个特别强的论点。真正的争议，会是政府到底可以把这种成本分摊扩张到多大的程度。
这个神秘数字怎么来的？
草案提到，未来雇主在正式提出需要占用 H-1B 年度名额的申请时，可能会被要求额外支付 103,265 美元。然而，这个看起来相当突兀的数字究竟是怎么来的？
根据国土安全部的计算：
- 政府先将美国移民局、移民执法单位、海关与边境管理单位、移民法院、国务院以及劳工部等机关所列出的相关年度成本加总，总额约为 87.77 亿美元
- 再以每年 65,000 个一般 H-1B 名额，加上 20,000 个美国硕士以上名额，也就是总共 85,000 个名额作为分摊基础
- 87.77 亿美元除以 85,000 后，每件约为 103,264.57 美元，四舍五入后，就是草案中的 103,265 美元
真正值得注意的是，这将近 88 亿美元，并不是移民局处理 85,000 件 H-1B 申请本身所需要的成本，而是政府把多个联邦机关与整体移民制度有关的部分支出一起纳入计算。
其中有些项目和 H-1B 具有比较直接的关系，例如劳工部处理 H-1B 工资、劳工条件及相关审查的行政成本；但也有不少项目和个别 H-1B 申请人的关系相当遥远，例如移民法院处理遣返、庇护及其他案件的支出，劳工部处理 PERM、H-2A、H-2B 等其他外籍劳工制度的成本，以及部分难民相关行政支出。
也正因如此，未来真正的法律争议可能不在于政府能不能收费，而在于政府能不能把范围如此广泛的移民行政成本，集中分摊到每年 85,000 件新的 H-1B 名额案件上。
有人提告，不代表新规会自动停止
如果正式规则公布，我们预期企业、商会或其他组织很可能很快提起诉讼，并要求法院在官司进行期间先暂停新费用的实施。
不过，对企业而言有一点非常重要：有人提告，不代表新规会自动停止。 只有法院真的发布暂停运行的命令，新规才会在诉讼期间暂时失效。否则，只要正式规则已经生效，雇主仍然必须按照当时有效的规定支付费用。
双方可能的主张
原告可能主张： 国会确实授权政府收取移民申请费，也允许不同移民案件之间共同分摊部分成本，但这并不代表政府可以挑出每年 85,000 件新的 H-1B 名额案件，要求这一小群雇主每年共同负担将近 88 亿美元，用来支付整个联邦移民制度如此广泛的开支。
政府则会反驳： 国会授权的是回收整体移民审查制度的成本，而不是要求每一笔政府费用都必须和某一件个别申请直接对应。现有的庇护计划费，也已经证明不同种类的移民案件本来就可以共同分摊成本。
因此，下一场官司真正要回答的，可能不再是「政府有没有权力收费」，而是「国会给政府的收费权力到底有多大」。
法院会不会同意政府的立场？
上一次官司最大的问题，是政府找不到一条真正授权总统创造 10 万美元付款要求的法律，而且整个政策也没有经过正式法规制定进程。这一次政府不仅改用一条本身就授权收取移民行政费用的法律，也通过正式公布规则草案、公开征求意见及提出成本计算的方式，补强了上一次法院认为不足的地方。
但是，这并不代表新的 103,265 美元费用一定能通过法院审查。
政府自己在新规中也承认，如此高额的费用可能让一些雇主重新考虑是否聘用 H-1B 员工，并因此增加美国劳工的就业机会。这句话未来可能非常重要，因为原告很可能会主张，政府表面上说这笔钱只是为了支付移民制度的行政成本，但实际上也在利用超高额费用改变企业的招聘行为，甚至达到减少 H-1B 使用的目的。
法院届时可能进一步追问：国会授权政府收取行政费用，是否也同时授权政府把费用设置到足以让企业放弃聘用外籍人才的程度？
至于最后法院可能如何判决，我们认为并不一定只有「103,265 美元全部有效」或「整个规则完全无效」这两种结果。法院甚至可能认为，政府确实有权向 H-1B 雇主收取额外费用，也可以让不同移民案件共同分摊成本，但目前纳入计算的某些项目和移民审查本身距离太远，已经超过国会授权的范围。
如果法院采取后一种看法，未来的结果可能不是完全取消新的 H-1B 费用，而是要求政府删除部分成本并重新计算。也就是说，最后仍然可能存在一笔相当高的 H-1B 附加费，只是金额不一定还是 103,265 美元。
这不是唯一一项在收紧 H-1B 的政策
除了新的 103,265 美元费用以外，更值得注意的是，这并不是目前唯一一项正在收紧 H-1B 制度的政策。近期政府同时：
- 提高部分 H-1B 雇主的审查费用
- 增加移民官直接拒绝案件的裁量空间
- 正在考虑取消 H-1B 员工失业后目前最多 60 天的宽限期
- 将 H-1B 申请的补件答复时间从过去的 87 天缩短到 33 天
此外，政府也正在进一步收紧 F-1 学生制度。媒体另外报导，政府正在研究是否对国际学生毕业后的 OPT 工作制度增加非常高额的费用，不过这部分目前还没有正式法规公布。
因此，现在真正需要注意的，已经不只是某一笔 10 万美元的 H-1B 费用，而是整个政策方向正在逐渐改变。
过去企业考虑是否聘用外籍专业人才时，最主要的问题往往是职位是否符合 H-1B 资格，以及员工能不能抽中名额。未来企业还必须考虑另一个问题：公司是否愿意承担越来越高的政府费用、审查成本以及身分上的不确定性。
谁受到的冲击最大？
新的 103,265 美元费用如果真的生效，受到最大影响的可能不是大型科技公司聘用年薪二、三十万美元的内核工程师，而是：
- 刚从美国大学毕业、年薪 8 万到 12 万美元左右的国际学生
- 中小型企业
对大型公司来说，如果某一名外籍人才非常重要，公司也许仍然愿意支付额外 10 万美元；但是对一名刚毕业的初阶员工而言，当 H-1B 政府费用本身就接近甚至超过一整年的部分薪资，很多公司很可能重新考虑是否值得继续赞助。
从这个角度来看，政府即使不是直接取消 H-1B，也可能通过大幅提高取得 H-1B 身分的成本，实质改变企业是否愿意继续使用 H-1B，也进一步影响国际学生毕业后能否顺利从 OPT 转入 H-1B 制度。
更现实的问题是，当政策、费用与审查标准不断变动时，真正被削弱的往往不只是申请人的选择，也包括雇主继续赞助外籍人才的意愿。对许多公司而言，最难承受的未必只是某一笔额外费用，而是整个制度所带来的成本与不确定性都在持续增加。
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