今天麻州联邦地方法院在 State of California v. Mullin 一案中作出一项可能影响整个 H-1B 制度的重要判决。法院裁定，川普政府于 2025 年推出的 H-1B「十万美元付款要求」违反美国宪法及《行政进程法》，因此宣布相关政策违法并全面撤销（vacated）。

对许多正在规划 H-1B 申请的企业与外籍专业人士而言，这无疑是一项重大胜利。然而，如果因此认为 H-1B 制度已恢复正常运作，恐怕仍然言之过早。

政策的由来与实际影响范围

事情要从 2025 年 9 月说起。当时川普总统发布第 10973 号总统公告，要求部分 H-1B 申请案件在提出申请之前，雇主必须额外支付 10 万美元。政府宣称，此举是为了防止企业滥用 H-1B 制度、保护美国劳工，并提高企业聘用外籍专业人才的门槛。

从公告文本来看，这项规定主要针对人在美国境外、需要先取得 H-1B 签证才能入境工作的申请人。然而，在实际运行过程中，移民局与国务院进一步扩大了解释范围。即使申请人在递件时身处美国境内，只要因为身分即将到期、资格限制或其他原因而无法办理 Change of Status，必须通过 Consular Processing 完成进程，雇主同样被要求支付这笔 10 万美元费用。

换句话说，受到影响的并不只是从海外新聘员工。许多原本已经在美国工作的外籍专业人士，也可能因为技术性的身分问题而被纳入适用范围。对企业而言，10 万美元的额外成本远远超过一般 H-1B 案件所需支付的政府规费与律师费总和，因此不少雇主选择延后招聘计划，甚至直接放弃聘用外籍人才。根据媒体报导，从这个政策实施以来，至少有 85 家公司已经支付了 10 万美元的费用。

法院为什么认定违法

法院此次判决的内核理由其实相当直接。法官认为，这笔 10 万美元付款并非一般行政规费，而更接近一种「税」。根据美国宪法，课税权属于国会，总统不能仅通过行政命令自行创设新的税负。国会设计移民申请费用的目的是「弥补裁决成本（Recoup Cost of Adjudication）」，而非作为政府的收入来源。法院指出，《移民与国籍法》虽然授权总统在特定情况下限制外国人入境，但并未授权总统要求企业额外缴纳 10 万美元才能申请 H-1B。因此，不论是总统公告本身，还是移民局后续发布的运行政策，都超出了法律授权范围。

法院同时指出，移民局在运行这项政策时，也没有遵守《行政进程法》规定的正式法规制定进程。政府没有事先公告、没有公开征求意见，也没有充分评估政策对州政府、公立大学、研究机构、医疗机构及其他雇主的影响。这些进程上的缺陷，成为法院判定政策违法的另一项重要理由。

实务上的立即影响

从实务角度来看，这项判决意味着移民局目前不能再以雇主尚未支付 10 万美元为理由拒绝批准 H-1B 申请。因此，理论上而言，人在美国境外的申请人，现在可以请雇主重新启动 H-1B 申请，而不必先承担这笔巨额费用。同样地，那些因无法办理 Change of Status 而必须通过领事进程完成申请的人，也不应再受到 10 万美元规定的限制。

然而，事情恐怕还没有结束。根据过去几年的经验，只要涉及川普政府的重要移民政策，联邦政府几乎一定会提出上诉。本案接下来很可能进入第一巡回上诉法院。由于案件涉及总统在移民领域的权力范围，以及 INA 第 212(f) 条款的解释问题，因此未来持续上诉到最高法院的可能性相当高。此外，在上诉期间，上诉法院也有可能允许政府继续收取 10 万美元的费用。

政府仍有其他「手段」

更值得注意的是，即使政府最终无法通过 10 万美元规定达成限制 H-1B 的目的，仍然可能通过其他「手段」达到相同效果。

近一年来，许多移民律师已经明显感受到 H-1B 案件的审理速度正在大幅放慢。过去普通进程（Normal Processing）的 H-1B 案件，通常四到六个月便能获得结果；如今许多案件往往需要接近一年时间才能完成审理。这种延迟对雇主带来极大的压力。尤其是在 H-1B Extension 案件中，员工虽然可以在申请递交后依据自动延长规定继续工作，但最长仅限 240 天。如果移民局在 240 天内仍未作出决定，企业便可能面临员工无法继续工作的风险。

结果就是，越来越多企业被迫支付目前高达 2,965 美元的 Premium Processing 加急费用，以确保案件能够及时获得处理。某种程度上，即使 10 万美元政策遭到法院阻止，政府仍可能通过延长审理时间的方式，提高企业聘用外籍人才的成本。

此外，近期许多 H-1B 案件收到补件通知（RFE）的比例也明显提高。除了传统的专业职业（Specialty Occupation）问题之外，实务上也开始出现一些过去较少见的新类型补件要求。这些额外的审查进程虽然不像 10 万美元政策那样受到媒体关注，但同样会增加企业的人力成本与法律费用，也会延长案件处理时间。

劳工部的 Prevailing Wage 新规草案

除此之外，美国劳工部近期提出的 Prevailing Wage Rule 草案，也可能成为未来限制 H-1B 使用的另一项重要工具。2026 年 3 月，劳工部正式公布新的薪资计算规则草案，计划大幅提高 H-1B、H-1B1、E-3 及 PERM 劳工认证案件的最低薪资门槛。

依据现行制度，政府将职位薪资区分为 Level I 至 Level IV 四个等级，并依据劳工统计局（BLS）薪资数据计算 Prevailing Wage。新提案则大幅提高各级距的计算标准：

  • Level I 由第 17 百分位提高至第 34 百分位
  • Level II 由第 34 百分位提高至第 52 百分位
  • Level III 由第 50 百分位提高至第 70 百分位
  • Level IV 由第 67 百分位提高至第 88 百分位

根据劳工部自身估算，新制度若正式生效，每位外籍员工的平均认证薪资将增加约 14,000 美元。受影响最大的将是大量使用 Level I 及 Level II 薪资等级的科技公司、新创企业，以及刚毕业国际学生常见的职位，例如软件工程师（Software Engineer）、数据分析师（Data Analyst）及商业分析师（Business Analyst）等。未来许多雇主可能必须提供更高的薪资才能符合 H-1B 或 PERM 申请要求。

值得注意的是，这项薪资改革与 10 万美元 H-1B 规定其实反映出相同的政策思维。两者的共同目标，都是提高企业使用 H-1B 制度的成本，进而降低对外籍专业人才的依赖。不同的是，10 万美元规定是通过总统公告直接增加申请成本；而 Prevailing Wage Rule 则是通过《行政进程法》规定的正式法规制定进程进行，包括公告草案、公开征求意见及发布最终规则。因此，即使未来面临司法挑战，这类通过完整进程制定的法规，往往比单纯的行政命令更容易经得起法院检验。

一个越来越明显的趋势

事实上，这已经不是近期第一个因违反《行政进程法》而遭法院否决的重要移民政策。就在本案判决前三天，罗德岛联邦法院在 Dorcas v. USCIS 一案中，同样裁定移民局针对 39 个 Travel Ban Countries 国民所实施的大规模案件冻结政策违法。法院认为，移民局不能仅因申请人的国籍或出生国家，就无限期停止审理其庇护、工作许可、身分调整或归化申请。

在 Dorcas 案中，法官的一段话尤其值得深思。法官指出，移民申请人长期被要求「依法行事」、「按照正确进程办理移民」，但在该案中，真正没有依法行事的反而是政府自己。法院强调，法治必须平等适用于所有人，政府同样有义务遵守法律与进程规范。

从 H-1B 十万美元案到 Dorcas 案，可以看到一个越来越明显的共同趋势。联邦法院并不是在评价政府移民政策本身的好坏，而是在审查政府是否依法行使权力。即使是在移民与国家安全领域，行政机关仍然必须遵守国会制定的法律，也必须遵守《行政进程法》所要求的进程规范。重点在于，行政机关不能为了追求政策目标而绕过法律进程，更不能通过总统公告、内部备忘录或行政命令创设国会从未授权的权力。

这次判决虽然让部分原本因 10 万美元规定而停摆的人才招募计划有机会重新启动，但这并不代表 H-1B 制度已经完全恢复到过去的状态。无论是未来的上诉结果、持续延长的案件审理时间、增加的补件要求，还是即将到来的 Prevailing Wage 改革，都显示本届政府仍在通过不同方式重新塑造 H-1B 制度。对企业与外籍专业人士而言，未来几年真正需要面对的问题，恐怕已不只是「能否申请 H-1B」，而是「申请 H-1B 的成本究竟会提高到什么程度」。