今年初拜登總統上任之後，他立刻將他的壓箱寶 - 綜合移民改革法案「U.S. Citizenship Act of 2021」送到同黨國會議員的手上，由他們負責整理準備提交給參眾兩院。就在前幾天2月18號，這部移民法案的內容終於正式公佈。負責的民主黨參眾兩院國會議員表示，他們預計在週一22號正式將法案提交到各自的議院裡。

但話說在前頭，這個法案距離正式透過還有很長的一段路要走，甚至很大機會不會透過。主要原因在於目前的政治氛圍，很難讓兩黨共同透過這個法案。

法案的透過需要先經過國會相關的委員會(Committee)舉行聽證會進行審查。過了委員會這一關之後，案子才會被排進到院會(Floor)交由所有的議員辯論以及投票。兩院透過的法案必須完全一致，才能送交到總統手上籤署。但如果參眾兩院透過的版本不一致，兩院還需要組成特別的協調委員會(Conference Committee)來決定各個法案裡的分歧部分該如何解決，或是各自拿回去繼續討論修改成一致的版本。

目前推出的這個法案版本是由民主黨的議員單方面提出，並不是由兩黨議員共同提出，這意味著共和黨議員對於這個移民法案並不買單。事實上，許多保守派共和黨參議員，之前已經表示他們不會贊成這個法案。由於現在眾議院是由與拜登總統同政黨的民主黨佔多數，移民法案在這裡透過不是問題。但因為參議院兩黨議員人數各半，屆時如果共和黨議員在院會採用惡名昭彰的冗長辯論(Filibuster)程式拖延法案的辯論過程，除非拜登能取得60位民主共和兩黨參議員的支援來結束冗長辯論，否則法案的旅程最終就會結束在這裡。從目前的政治氛圍來看，這部綜合移民改革法案不太可能會完完整整地被透過，最可能的結局是最後被拆解成各自獨立的法案來完成立法。

瞭解完法案未來可能的發展後，我們回頭來聊聊拜登的綜合移民改革法案到底寫了什麼。大家會稱它是是「綜合」移民法案，實在是因為這部法案涵蓋的範圍實在太大。長達353頁的綜合移民改革法案，內容涵蓋了給予無證移民公民權的途徑、擴大職業移民及親屬移民的配額、修改非移民身份外國人的停留的資格、加強邊境保護措施、以及從源頭減少非法移民等方面。

今天，我們就聊聊這個法案在職業移民方面打算做出哪些改革吧。

職業綠卡方面的改革

  • 從 2022年財政年(2021年10月1號)開始，每年職業綠卡的名額，將從現在的一年14萬張，增加到17萬張。這3萬張增加的綠卡，主要是分配給EB3 other workers (從事不需要兩年訓練或教育的職位)。此外，法案也允許追回1992年到2020年沒有使用完的綠卡。根據Cato Institute的計算，過去將近30年期間，將近有22萬張親屬及職業綠卡被浪費掉。法案透過後，這些綠卡名額都可以被追回繼續使用。
  • 從2022年財政年開始取消各個國家的綠卡配額上限。現在每個國家每年只能配得最多7%張職業綠卡的名額。移民美國的大國印度及中國兩地申請人因為每年名額的限制，導致現在取得綠卡的時程拖得非常久。不過取消國家的綠卡配額之後，許多人最常質疑的是，這樣是否會導致其他國家的申請人也需要等待很久才會拿到綠卡。為了避免這樣的情況，法案中特別新增了，如果移民局已經核准綠卡申請人的I-140移民請求，但因為排期的關係導致他等待綠卡的時間超過10年，此時他們將不受每年配額的上限，可以直接遞交I-485申請在美國境內調整成綠卡身分。這個新增加的規定，將可以避免在法案透過之後，印度人的申請會直接排擠到其他他國家的綠卡名額。
  • 調整各個職業綠卡類別分配的比例。EB1及EB2綠卡各自分得的比例將從28.6%調降到23.55%。EB3專業及技術類職業綠卡則將從28.6%調高到41.2%。EB3 other workers的EB3職業綠卡則會從現在的一年1萬張綠卡增加到一年4萬。最後，EB4及EB5綠卡比例則會調降到5.85%。這意味著，法案透過後，最大的受益者會是在EB3專業及技術類，以及EB3 other workers類的職業綠卡申請人。
  • 明文規定職業綠卡申請人的配偶和未成年小孩，將不會佔用綠卡名額。目前國務院限縮解釋移民法204(d)，將職業綠卡申請人的配偶和未成年小孩，一起計入每年的14萬張綠卡當中。這導致了綠卡名額消化得比較快。這個法案如果順利透過， 未來17萬張綠卡的名額將會直接歸給綠卡主申請人principal applicant。不論他的家庭成員有多少，都可以一起移民到美國。
  • 在美國取得STEM專業(computer and information sciences, engineering, mathematics and statistics, physical sciences, and accounting) 的博士學生，在綠卡申請時(不論是EB1, EB2, EB3等)將不會有名額上限的限制。
  • 允許國土安全部實施領航測試計劃(Pilot Program)，每年核發1萬張上限的綠卡給能對城市或是郡內的區域經濟發展提供必要幫助的外籍勞工。這1萬張綠卡申請人，仍然需要經過PERM的流程，只是將不受17萬張綠卡的名額限制。
  • 授權國土安全部及勞工部可以制定相關法規，暫時限制核發EB2及EB3綠卡給在特定高失業地區工作的外國人。

工作簽證方面的改革

  • 允許國土安全部和勞工部可以一起制定法規，改成「按薪資高低」來抽出H-1B工作簽證的名額。因此如果法案透過後，現在H-1B申請時的隨機抽籤方式可能會成為歷史。
  • H-1B的持有人如果已經拿到I-140移民請求核准後，H-1B持有人的身份可以超過6年。此外如果H-1B持有人持續維持自己的H-1B身份，且未成年小孩是在18歲之前取得H-4的身份，不論小孩年紀是幾歲(即使超過21歲)，小孩也可以隨同父母在第6年之後，一起延長自己的H-4身份。
  • 明文給予H-4持有人(H-1B的配偶及小孩)工作許可。目前H-4工作許可只核發給少數符合規定的H-1B配偶，但不包含小孩。此外，由於現行工作許可的規定只是規範在移民行政法規當中，聯邦政府可以取消這個規定。法案透過後，H-4工作許可的規定將會被法律保護。
  • 避免Age out的情形發生。目前移民規定，如果綠卡申請人的小孩在綠卡名額到達時已經超過了21歲，此時就不能附隨父母一起拿到綠卡。這個法案提到H-4小孩的年紀將會提早鎖在prioirty date當天。Prioirty date通常指的是僱主遞交PERM的那天，或是遞交I-140移民請求的那一天。
  • Full-time F-1學生將不再受Dual Immigrant Intent(移民傾向)的限制。目前領事官在學生審理簽證核發時，如果認為學生有移民的傾向，此時他可以依照214(b)去拒絕核發簽證。未來，只要是full-time的學生，在申請學生簽證時將不會再碰到這樣的問題。
  • F學生及H-1B、L、O工作簽證的持有人，如果在身份到期之前365天取得PERM或是I-140已經被核准，此時國土安全部可以同意繼續延長他的身份，直到他拿到綠卡為止。此外，上述這些人也可以在綠卡身份下來之前取得EAD工作許可，繼續留在美國工作。這表示未來F-1學生不用急著辦理H-1B。只要提前啟動職業綠卡申請流程，就有機會可以提前透過綠卡的EAD工作。

總結來說，這個法案是希望能減少排期過長的情況。對於受影響的群體，則提供更寬鬆的方式讓他們可以繼續待在美國工作。如果法案順利透過的話，對於排期本來就已經很長的綠卡申請人來說會是個好訊息。但對於使用全球排期的EB1到EB3申請人來說，長期來看等待綠卡的時間會逐漸變長。另外我對於這次法案為什麼減少EB1及EB2這類特殊人才或是學歷比較高的申請人的名額比例，卻增加EB3的名額比例，也讓我感到匪夷所思。

對F、H-1B、L、O簽證持有人來說，雖然未來有可能不用擔心失去工作許可的問題，但我觀察到這部法案其實並沒有提到換工作的問題。假設F學生及H-1B、L、O工作簽證的持有人在拿EAD工作期間，不再幫擔保的僱主工作時，此時是否可以像現在的AC21規定一樣，在特定時間過後自由轉換工作呢? 如果失去了這條規定，將很可能會導致綠卡申請人被迫必須為擔保的僱主工作許多年。

如同我一開始說的，這個法案前途堪慮，改革的方向實際上也沒有完全符合移民律師的期待，更像是carrot and stick。但至少有了一個框架以後再去討論，總比什麼都沒有來得好。下一篇文章，我將會繼續討論法案其他部分的改革內容。