2026 年 5 月 21 日，美国移民局发布了一份新的政策备忘录。这份备忘录虽然没有直接修改移民法，也没有正式取消境内调整身分（Adjustment of Status，简称 AOS），但它已经清楚透露出一个新的政策方向：移民局希望让在美国境内申请绿卡这件事，变得更难批准。
一、备忘录的内核观念
这份备忘录最内核的观念其实很简单：移民局认为，当初立法者在制定美国移民制度时，原本设计的正常进程是外国人在海外的美国领事馆申请移民签证，核准后再以永久居民身分进入美国。至于人在美国境内直接申请绿卡，移民局现在认为，这应该只是少数特殊情况下的例外，而不是一般性的移民方式。
不过，首先必须先说清楚一件事：目前法律并没有改变。AOS 并没有被取消。 然而将会改变的，是移民局未来的案件审查态度。
二、过去的常见情况
过去，很多人都是合法入境美国后，因为人生规划改变，最后选择留在美国申请绿卡。例如：
- 有人原本只是短期旅游，后来与美国公民结婚
- 有人原本是 F-1 留学生，毕业后找到工作或创建家庭
- 也有人原本持工作签证，之后决定长期留在美国
这些情况在移民实务上一直非常普遍。
但移民局现在通过这份备忘录所传达的消息是：很多人本来就应该离开美国，而不是留在美国境内办理绿卡。 移民局甚至明确表示，「没有依规定离境」本身，就可能成为负面的审查因素。
三、最大的争议点
不过，这也是目前争议最大的地方。
因为美国国会在制定与修改移民法时，其实早就知道，很多人会在美国境内申请绿卡，而且国会也明确在法条中选择允许某些类别的人这样做。
例如，美国公民的 Immediate Relative（包括配偶、父母、未成年子女），即使曾经逾期居留，法律仍然保留了他们申请 AOS 的资格。
又例如，国会也特别替某些在美国境内转换到绿卡身分的职业绿卡申请人提供豁免——即使申请人在美国曾经有短暂的逾期居留、未经授权工作，或违反部分非移民身分规定，只要违规期间没有超过法定限制，仍然可以在美国境内申请 Adjustment of Status。
这代表国会其实早就预见这些情况会发生，并且选择通过法律保留 AOS 的途径，而不是要求所有人都必须离境改走领事馆进程。
但移民局现在的方向，等于是在说：「国会当初立法的目的不是这样的。虽然法律允许你申请，但我们不一定想批准你。」
而且移民局还特别指出，未来移民官在审查案件时，可能会更重视几种负面因素，包括：
- 是否曾经逾期居留
- 是否违反原本签证规定
- 是否在入境时就已经有长期留美的打算
- 是否刻意利用境内调整来避免正常的海外领事馆进程
同时，审查官必须衡量所有正面与负面因素，包括：
- 申请人在美国的家庭关系
- 申请人的移民身分与移民历史
- 申请人的品德操守
- 任何其他与判断该外国人是否值得获得有利裁量权相关的因素
这代表很多过去常见的案件，未来都可能面临更高程度的审查。
四、各签证类别受影响程度
B1/B2 观光签证、ESTA 免签入境者
影响最直接的，可能就是以 B1/B2 观光签证或 ESTA 免签入境的美国公民 Immediate Relative，并在入境之后通过美国公民申请婚姻绿卡或是亲属绿卡的人。这类案件过去一直非常普遍，而且通常只要婚姻真实、合法入境，大多都能顺利取得绿卡。但现在移民局的态度，很明显正在变得更保守。
F-1 留学生
F-1 学生也值得特别注意。F-1 本来就是典型的「非移民意图」签证，也就是说，学生理论上应该在完成学业后离开美国。过去很多 F-1 学生后来通过婚姻或工作在美国申请绿卡，这一直都是很正常的事情。但现在移民局是否会更积极检查：申请人当初来美国时，到底是不是真的只是来念书？还是其实早就有长期留美的打算？
O-1、TN、E-2 等工作类签证
至于 O-1、TN、E-2 等工作类签证，目前虽然受到的直接影响可能没有 B1/B2 或 F-1 那么明显，但移民局现在的整体方向，其实可能慢慢影响所有 nonimmigrant visa 类别。因为这份备忘录真正改变的，不只是某一种签证，而是整个「境内调整身分」的思维方式。
H-1B、L-1 双重意图签证
相对来说，H-1B 和 L-1 目前受到的直接影响可能较小，因为这两类签证本来就允许「双重意图（dual intent）」，也就是申请人可以一边维持非移民身分，一边准备未来移民美国。
不过，即使如此，移民局在备忘录中还是特别强调：即使合法维持 dual intent 身分，也不代表一定值得被批准。
五、遣返进程的风险
另一个让很多律师担心的问题，是 Removal Proceedings（遣返进程） 的风险。
最近已经开始出现一些案例：申请人在身分逾期后提交 I-485，案件审理很久，但最后却收到移民法庭通知，被政府以逾期居留为由放进遣返进程。
而这份备忘录现在更进一步强调，「没有依规定离境」本身，就是一个重要的负面因素。这也让很多人担心，移民局未来是否会更常拒绝案件，甚至把部分申请人直接转进移民法庭。
六、3 年与 10 年禁止入境的风险
除此之外，还有一个非常重要但容易被忽略的问题，就是 3 年与 10 年禁止入境（3/10 year bar）。
很多人过去选择在美国境内办绿卡，就是因为如果离开美国去海外面试，很可能会因为逾期居留而触发 3 年或 10 年的禁止入境。但如果未来移民局开始大量以裁量理由拒绝案件，那么申请人在案件被拒后，一旦离境，就可能直接面临长时间无法入境美国的问题。
七、目前的未知数
目前这份备忘录还有很多未知数：
- 没有清楚说明哪些非移民签证类别会受到较大影响
- 没有提到什么时候正式开始运行
- 没有说是否适用于目前已经正在审查中的案件
- 没有说 officers 将如何实际衡量 discretionary factors
- 没有定义哪些情况会被视为「attempt to avoid consular processing」（刻意规避领事馆进程）
- 没有说 overstay、status violation 或 unauthorized employment 在 discretionary analysis 中会被赋予多大的负面权重
- 没有说 immediate relatives、245(k)、245(i) 等 statutory exceptions 在 discretionary analysis 中将如何被看待
因此现在很多律师最担心的是：移民局会不会开始故意拖延案件？会不会增加补件通知（RFE）？会不会提高 discretionary denial 的比例？
这些问题，目前都还没有明确答案。
八、未来可能的诉讼
不过，目前移民律师已经开始讨论要提起诉讼了。因为虽然移民局表面上只是提醒移民官 AOS 一直属于 discretionary relief，但实际上，它很可能是在通过一份内部备忘录，大幅改变过去几十年的审查方式。很多人认为，这种做法可能不符合《行政进程法》的要求。
因此，未来几个月，很可能会出现相关诉讼，甚至法院禁制令。
九、给申请人的建议
对于目前正在考虑申请 AOS，或案件正在审查的申请人而言，建议：
- 持续维持非移民身份——不要让身分逾期
- 关注移民局后续政策变化——随时掌握最新公告
- 追踪法院最新判决——若有禁制令发布，可能改变案件走向
- 必要时咨询律师——评估个案策略与风险
我们也会持续追踪这项政策后续发展，并持续更新相关信息与分析。