昨天國土安全部在網站上釋出通知，打算修改現行F或J類學生的規定，並公開徵求公眾意見。以下是草案中比較重要的內容：

  1. F或J類外國人合法停留時間將會依照I-20或DS2019上的學習期間，但最長不能超過4年。而在特定情形，例如來自簽證逾期滯留率高的國家 （超過10%）的外國人最多則不超過2年。
  2. 當F或J類外國人身份即將到期前，需要向移民局遞交延期申請(Extension of Status)，才可以繼續留在美國。他們的家屬也要一起遞交申請。
  3. 在延期申請的審理期間，如果申請人離開美國，不會被自動認定放棄延期申請。申請人在下次入境時，可以要求使用完之前未到期的身份，或是要求海關重新給一個新的停留期限。
  4. 雖然一般在申請延期時是不需要到移民局面試，但移民局仍然保留這個要求。
  5. 當F-1需要申請OPT或STEM OPT的工卡(work authorization)時，他必須同時遞交EAD及F-1身份延期的申請。但申請OPT時，F-1學生必須等OPT及延期申請同時批下來後，才能開始工作。但如果是申請STEM OPT時，在原來的I-94已經失效但延期申請還在審批中，F-1學生在身份到期後，仍然可以繼續工作180天。
  6. 在延期期間如果F-1學生之前允許停留的期間到期，F-1學生將被允許從延期申請開始，使用on campus employment繼續工作180天。
  7. 未來移民局將會稽核F或J類外國人要求延長停留在美國的理由。國安部指出在2019年的時候，他們發現有2萬9000名F-1學生透過不斷換學校或是學習的專業的方式，在美國停留超過10年。有些人甚至是碩士學位讀完後，回頭去唸本科或是Associate專業。未來這種情況將很難再發生。國安部將限定國際學生只能在同個學位最多隻能修三個專業。如果想要修低一個學位，也只能修一次。語言課程終身只能修24個月。
  8. 目前在學習結束或是實習期滿後，F-1學生有60天的時間可以準備離開美國 (preparation of departure)。未來將縮短到I-94或是EAD卡到期後30天。如果F或J類外國人是在這30天內才提交延期申請，在審理期間他們可以合法停留在美國。
  9. 對於目前人在美國的F或J類外國人，如果他們的身份還是使用D/S，草案提供過度期間，使他們在這段期間將不用申請延期，就可以一直待在美國直到I-20或是DS2019課程結束。但他們的停留期限將不得超過新規生效起的4年。這類F身份的外國人在課程結束後，會獲得額外60天準備離境的寬恕期，而 J類外國人則是額外30天。一旦F或J類外國人離開美國，下次入境時將會開始適用有期間限制的新規定。
  10. 由於目前從F-1轉H-1B的時間過長，國安部打算將目前Cap-gap只能工作到9月30號的規定，延長到隔年的3月30號。

草案中最主要的改變是F或J類外國人停留期間的限制。按照目前的法規規定，F或J類的身份在美國停留的期間沒有一個特定日期，而是顯示Duration of Status (D/S)，這意味著，在他們的學習計劃有效期間，他們都可以合法待在美國。但為什麼國土安全部要修改規定呢？

國安部的理由在於，修改相關法規後，將可以增加國際學生學習及交流計劃的合規機制，減少簽證詐欺，並增加國家安全。按照目前的制度，F或J類的外國人入境美國後，是由海關及移民執法局(ICE)底下的Student and Exchange Visitor Program (SEVP)辦公室，委託各個學校內指定的Designated School Official(DSO)負責管理。學生是否有按時上課，是否需要減低學習時數，請求轉學，或甚至是在學及畢業後的工作申請，都必須透過DSO來處理。但國安部認為現在的規定不夠。問題就出在於，由於國安部委託DSO來管理學生，對於學生實際的情形沒辦法完全掌握，導致有些F或J類的外國人在學習期間沒有符合移民法的規定，或是在學習計劃結束後，並沒有按時離開美國，反而繼續待在美國。對於身份沒有特定日期的外國學生，雖然計劃結束後就失去F或J類身份，但移民法並不會認定他們已經開始非法居留(unlawful presence)。除非移民局在給與他們另一個移民福利時，認定外國人違反移民法，或是在移民法官已經判定驅逐時，才會開始起算非法居留的時間。根據非法居留的規定，在允許停留的到期日期後，簽證持有人仍繼續停留在美國，移民法上就會開始起算該持有人的非法居留時間。非法居留若累積180天或一年，會被處罰三年或十年不得再度入境。甚至在申請綠卡時，也會因為有被拒絕入境的紀錄，而被拒絕轉換綠卡身份。

由於美國政府每年要處理大量的墨西哥或是其他國家偷渡入境的問題，以往根本少有多餘的人力去調查這些學生簽證持有者到底有沒有曾經做過違反身份的行為。此外，由於身份終止後(例如I-20到期)，有些學生可能認為並不會馬上面臨非法居留的問題，所以最後選擇「黑」在美國。根據移民局的統計，在2016財政年的時候，估計有6.19% 的F簽證持有者非法居留，3.8%的J簽證持有者非法居留，以及11.6%的M簽證持有者非法居留。

國安部當然瞭解這樣的情形，因此之前一直想辦法要杜絕F或J類外國人非法居留的情況。在2018的時候，他們公佈了一項政策備忘錄來解決非法居留的問題。這份新修訂的備忘錄內容如下：

若F, M, J的持有者在2018年8月9日當天或之後沒有維持自己的身份，在以下情形時，會開始起算他的非法居留。

1.      當持有者不再繼續完成學業，或不再從事允許的行為，或開始從事未被授權的行為的隔天;

2.     當持有者結束學業，或是OPT或CPT結束後，並已過了寬限期後的隔天;

3.     若F,M, J1被允許待到特定的日期，但I-94已經過期時;

4.     當持有者被移民法官或移民上訴委員會下令遞解或驅逐後的隔天。

不過這個政策在今年的2月6日被聯邦法官判定違反美國行政程式法中notic-and-comments的要求而無效。此外，法官也認定非法居留的認定屬於國會保留的權力，行政機關不得隨意擴充套件範圍。美國政府接著提前上訴，但卻在8月3號的時候選擇撤回上訴。

行政機關選擇撤回上訴肯定是有理由的。他們決定從根源解決，重新定了一個新的規定，將F或J類外國人從原來D/S的身份狀態，直接改成有期間限制。如此一來，將不會直接動到移民法中非法居留的定義，同時他們也按照程式要求給與公眾評論的機會。未來即使上了法庭，我認為法官可能也很難判定這個新規違法。

不管怎麼說，這個新規監管F及J類的出發點還是良好的。尤其對於Cap-gap的同學可以算是一個非常好的訊息。但對於F及J類來說，可能要花額外的錢去申請延期。眼看移民局的動作慢如牛，開始實施後一定會產生很多技術上的問題。如果你對於新規有任何的意見，歡迎在10月26日前上網評論。我相信移民律師協會之後也會提供自己的建議。等正式版本出來後，我會再寫另一篇文章討論！